Blog

23 augustus 2021

Open source opschalen: succesvolle overheidsprojecten op nationaal en internationaal niveau

De narratief is bekend: een klein kernteam ontwikkeld een nuttige open source applicatie. Aangezien het nut van de applicatie wordt ingezien wordt de software vlot doorontwikkeld. Werk wordt uitbesteed en er ontstaan hele netwerken aan leveranciers rondom de software. Wellicht wordt er zelfs een manier van certificatie in het leven geroepen om de kwaliteit als vanouds hoog te houden. Vanuit een bescheiden begin groeit het project uit tot een succesverhaal in het midden van een bloeiende community.

Uiteraard een mooi verhaal, maar zoals bekend blijkt de praktijk toch vaak weerbarstiger. In deze blogpost gaan we kijken naar drie open source projecten die de bovenstaande belofte hebben waargemaakt en vanuit lokale initiatieven zijn uitgegroeid tot nationale of zelfs internationale successen. In het specifiek kijken we daarbij naar welke elementen deze projecten scheiden van andere veelbelovende lokale projecten die er niet in geslaagd zijn om een grote vlucht te nemen. Welke omstandigheden en aanmoedigingen waren nodig om het project vleugels te geven? Kunnen door de juiste prikkels te geven Nederlandse projecten wellicht net zo succesvol worden gemaakt?

X-Road

Een welbekend succesverhaal is het Estse X-Road: een open source datalaag waardoor op gestandaardiseerde wijze veilig gegevens uitgewisseld kunnen worden tussen verschillende overheidsinstanties. Dit project heeft in de afgelopen twee decennia een niet weg te denken rol veroverd in het digitale ecosysteem van de Estse overheid en is intussen ook middels een geïntegreerd systeem uitgerold naar het naburige Finland. Data kan dus nu over grenzen veilig, gestandaardiseerd en zonder bureaucratische poespas uitgewisseld worden. Vergelijkbare systemen zijn ook in gebruik genomen op IJsland, de Faeröereilanden en in delen van Argentinië. Daarbij zijn op X-Road geïnspireerde systemen zonder directe band nog niet eens meegenomen.

Ondanks het grote succes heeft X-Road een vrij bescheiden oorsprong in een pilotproject van het Estse ministerie van Economische Zaken en Communicatie ontwikkeld door AS Assert. Een datalek in 1996 had ervoor gezorgd dat de overheid was gaan kijken naar betere en veiligere methoden van gegevensuitwisseling: een praktisch probleem dat om een praktische oplossing vroeg, zoals er zovelen zijn. Waar echter vele praktische oplossingen op lokaal niveau blijven hangen heeft X-Road een vlucht genomen tot in het verre buitenland. In de eerste fase van expansie zien we dat het project vooral op bilaterale wijze en op nog vrij bescheiden schaal verspreid worden.

Kenmerkend is dat hierbij vrijwel altijd het voortouw werd genomen door de Estse autoriteiten en er niet vanuit werd gegaan dat goede ideeën zich vanzelf wel verspreiden. Het belang van specifiek op dit project gerichte sturing en aanmoediging werd al vroeg ingezien: nog geen jaar na het begin van het project had de eGovernance Academy van de Estse overheid al een trainingsprogramma opgezet voor hoge ambtenaren uit Sri Lanka, Kyrgyzstan, Tajikistan, and Azerbaidjan. Het is interessant om op te merken dat deze promotie al begon ruim een decennium voor het project zelfs maar Open Source werd gemaakt in 2015.

Dit laatste moment kan wel als omslagpunt worden gezien: X-Road of varianten hierop werden hierna al snel uitgerold naar Finland, El Salvador en de Faeröereilanden. Vooral in het geval van het geïntegreerde systeem met Finland is het duidelijk dat het initiatief hier wederom in Estland zelf lag. In 2017 was het project dermate uit zijn jasje gegroeid dat verdere ontwikkeling en promotie voortaan werd uitbesteed aan het nieuw-opgerichte ‘Nordic Institute for Interoperability Solutions (NIIS),’ een non-profit met afvaardiging uit Estland, Finland en IJsland. De eerdere dynamiek van actieve bilaterale promotie werd hiermee omgezet in een multilateraal programma. Deze non-profit zet aanbestedingen in de markt. Hierdoor wordt zowel capaciteit gegenereerd, maar wordt de controle over constante kwaliteit gegarandeerd. Deze actieve sturing, zowel oorspronkelijk vanuit de Estse overheid als later vanuit de non-profit heeft een grote bijdrage geleverd aan het uiteindelijk internationaal tot bloei komen van het project. Het is ook belangrijk op te merken dat al deze sturing specifiek gericht was op X-Road en de eigen kracht daarvan, niet op een breder of generieker doel.

Consul

Uiteraard is X-Road niet het enige project waarbij we dit patroon in actie zien. Consul is een burgerparticipatieplatform oorspronkelijk ontwikkeld voor de Spaanse hoofdstad Madrid. Het systeem stelt burgers in staat om initiatieven voor te dragen aan de lokale overheid. Door een systeem waarbij door burgers gestemd kan worden komen de meest populaire en veelbelovende projecten onder de aandacht van de lokale overheid gebracht. In het jaar 2015 vonden een aantal administratieve veranderingen plaats in Madrid, waardoor de stad op zoek moest naar andere kanalen van input voor burgers. Wederom een praktisch probleem dat om een praktische oplossing vroeg.

Zowel vanuit de lokale overheid als vanuit het ontwikkelteam werd Consul actief gepromoot. Buiten Spanje wordt deze software ook gebruikt in verschillende Europese en Latijns-Amerikaanse steden. Ook bij Consul zien we dat na een initiële groeispurt de sturing in handen is gekomen van een stichting, de zogenaamde ‘Consul Democracy Foundation.’ Deze stichting houdt zich specifiek en doelgericht bezig met het verder doorontwikkelen en promoten van zowel Consul als de waarden van democratische participatie achter het project.

We zien hier als het ware hetzelfde patroon zich ontvouwen als bij X-Road: een toegewijd team maakt een nuttige applicatie en wordt daarin gesteund door de overheid. Dit kernteam en de steunende overheid promoten het project actief, waardoor het project de kans krijgt om zijn vleugels uit te slaan en ook elders problemen op te lossen. Deze combinatie van een toegewijd kernteam en een ondersteunende overheid heeft goud in de handen.

Decidim

Net als Consul is Decidim een oorspronkelijk uit Spanje stammend burgerparticipatieplatform. In dit geval ontstaan in Barcelona. De naam Decidim betekent dan ook zowel als “wij besluiten” in het Catalaans. Het platform is vrij en gratis te gebruiken. Decidim stelt lokale overheden in staat om lokale vraagstukken rechtstreeks aan burgers voor te leggen en directe feedback en suggesties te verkrijgen. Door promotie vanuit o.a. de provincie Barcelona (Diputació de Barcelona) verspreidde het project zich al snel onder een groot aantal Catalaanse steden of steden in de rest van het land, zoals Oviedo, Coruña en Valencia. Input vanuit al deze steden leidde ertoe dat in Barcelona het project vrijwel volledig herschreven werd en vanaf dat moment in een nieuwe, meer generiek toepasbare variant gepromoot werd.

Inmiddels wordt het platform gebruikt in een groot aantal landen zowel in Europa als daarbuiten. Gebruik van Decidim is ook niet beperkt tot (lokale) overheden. Ook NGO’s universiteiten, vakbonden kunnen gebruik maken van de technologie. Net als bij X-Road zien we dat de sturing van het project nadat de groeispurt eenmaal was ingezet van de lokale overheid is verlegd naar een vereniging die het project actief promoot en beheert (de "Asociacion de Software Libre Decidim"). We zien hier dus wederom dezelfde structuur als bij X-Road, zij het op een veel kortere tijdschaal: het project is opgestart in 2015 en in 2017 tot aparte vereniging gemaakt.

Conclusie

Om eerst maar eens terug te keren naar de oorspronkelijke vraag van deze blogpost: wat maakt deze projecten precies anders en verklaart hun succes? Het antwoord lijkt te liggen in één duidelijk gezamenlijk aspect: specifieke en specialistische sturing, zowel vanuit het project zelf als vanuit de (lokale) overheid. We zien bij alle drie projecten een vastomlijnd patroon: een toegewijd kernteam begint aan het oplossen van een concreet probleem. Hierbij heeft het de steun van de (lokale) overheid die de oplossing van probleem actief promoot, ook buiten het eigen verzorgingsgebied.

Het is dus niet zo dat goede ideeën zich vrijwel als automatisme vanzelf verspreiden. Sturing en aandringen vanuit het project zelf is een essentieel ingrediënt om tot een duurzame schaalvergroting te komen. Het is daarbij van belang dat deze sturing vanuit gedreven mensen met een nauwe band en vakkennis over het project zelf komt zoals bij de projecten uit deze blog te zien was.